El Índice de Progreso Social: una radiografía del nivel de bienestar del Conurbano Bonaerense

2018 fue el primer año en que se calculó el Índice de Progreso Social (IPS) para los 24 municipios del Conurbano Bonaerense. Esta primera aproximación ha permitido conocer mejor el estado del desarrollo social de los distintos municipios y ha puesto al descubierto los grandes desafíos que enfrentan los gobiernos para cumplir con el mandato de garantizar bienestar, seguridad y equidad.

Conurbano Bonaerense es el nombre que se le da a 24 partidos de la periferia de la capital nacional argentina que concentra a diez millones de habitantes, esto es casi la cuarta parte de la población(44 Millones aproximadamente),  en menos del 1 por ciento de su territorio. Aunque estos partidos se agrupen bajo la común denominación de Conurbano, la realidad es que entre ellos existen diferencias muchas veces abismales. En especial, el nivel de desarrollo en la vida de los habitantes difiere mucho entre los municipios por eso se hizo necesario realizar un estudio que arrojara datos estadísticos concretos sobre esta realidad. Dando respuesta a esta demanda, se avanzó, por primera vez, en el cálculo del IPS para los 24 municipios.

 

El IPS combina un modelo conceptual con herramientas estadísticas para medir el nivel de satisfacción de las necesidades sociales y ambientales de la población en un territorio. Y los resultados que arrojó para el Conurbano Bonaerense revelaron, ante todo, una situación de grandes brechas en materia de desarrollo social y también amplias desigualdades entre los municipios. Desigualdades que van desde el grado de acceso a una nutrición y asistencia médica adecuadas, el acceso a la educación y a la información, hasta los niveles de seguridad y de tolerancia e inclusión. El IPS abrió una ventana que permite mirar, no solo la realidad de cada municipio, sino la globalidad del Conurbano y permite establecer puntos de partida para elaborar políticas públicas orientadas hacia la mejora de las condiciones de vida y desarrollo de la ciudadanía en su conjunto.

La errática génesis del Conurbano Bonaerense

Si bien el Conurbano Bonaerense está atravesado por grandes desigualdades, también comparte muchas características comunes. Una de ellas es la historia de su proceso de urbanización. Conocer y comprender este proceso es un primer paso necesario para abordar las problemáticas que hoy lo atraviesan.

El proceso de urbanización del Conurbano puede dividirse en tres etapas, cada una de ellas consecuencia de la dinámica socioeconómica y política de la Argentina. Una primera etapa, que va desde finales del siglo XIX hasta principios de 1930, está marcada por la hegemonía de la Ciudad de Buenos Aires como centro de la actividad económica vinculada al puerto. En esta etapa, se expandieron los medios de transporte, en especial el ferrocarril, y la población aumentó debido a la ola migratoria proveniente de Europa. En estos años, no había una división clara entre la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano e incluso algunos barrios de la periferia fueron incorporados a la Ciudad luego de sufrir un proceso de sub-urbanización.

En una segunda etapa, que va desde 1940 a 1970 aproximadamente, el Conurbano se consolidó como región distinta de la Ciudad de Buenos Aires. Estos fueron los años del modelo de Industrialización por sustitución de importaciones, que dio impulso a la industria nacional, acompañado de una expansión de la red ferroviaria que a su vez dirigió y organizó el crecimiento urbano. El Conurbano Bonaerense, ya diferenciado de la Ciudad de Buenos Aires, experimentó un crecimiento explosivo debido principalmente a la migración interna: del campo a la ciudad y del interior a la capital.

El tercer período tiene dos fases diferentes. La primera, que duró hasta 1990, se caracterizó por la adopción de una serie de medidas por parte de la Dictadura Militar de 1976 que causaron el desplazamiento de grandes sectores populares desde la Ciudad de Buenos Aires hacia la periferia. La erradicación de villas de emergencia, la liberación de los alquileres, el nuevo Código de Edificación para la Capital Federal y la expropiación de terrenos para la construcción de autopistas y espacios verdes fueron en gran medida las causas del desplazamiento. Además, una nueva regulación en el uso del suelo de la Provincia de Buenos Aires dio lugar a la creación de barrios cerrados y clubes de campo, lo que causó un crecimiento desordenado y desigual del territorio que, además, generó una fuerte segregación.

La segunda fase de esta etapa se extiende hasta la actualidad y es una continuidad de la etapa anterior: se consolida el crecimiento urbano fragmentado cuya expansión está dirigida por los emprendimientos inmobiliarios privados. Así, el proceso de segregación se ha agudizado y cada vez se encuentran más extremos de áreas de riqueza concentrada que contrastan con las de pobreza expandida. Esta polarización del territorio ha sido marcada también por el declive de la industria y el progresivo empobrecimiento de sectores medios de la sociedad.

Estas tres grandes etapas de urbanización del Conurbano Bonaerense dan cuenta de un proceso errático, marcado por la falta de planificación que dio lugar a los principales problemas socioambientales que hoy sufre el Conurbano y que tienen que ver con aspectos como el acceso al agua y el saneamiento, al suelo urbanizado, a una red de transporte eficiente y con amplia cobertura, a la seguridad urbana y muchos otros.

El Índice de Progreso Social: la mirada indiscreta

¿Por qué medir el Índice de Progreso Social en el Conurbano Bonaerense? En primer lugar, para contar con información sobre la situación del Conurbano, a partir de la cual se puedan generar políticas públicas con objetivos claros que impulsen el desarrollo social de los municipios en su conjunto.

El IPS tiene una escala de 0 a 100 puntos orientada a medir directamente el bienestar de las personas. Esto tiene varias ventajas: permite analizar la relación entre desarrollo económico (medido, por ejemplo, a través del PBI per cápita o del nivel de ingreso de los hogares) y desarrollo social. También se enfoca en los resultados y no en los procesos: esto significa que mide, por ejemplo, los niveles de salud, pero no los esfuerzos o gastos realizados en salud. Así, el resultado es un diagnóstico directo del bienestar de las personas a partir de indicadores específicos que permiten conocer en dónde están las fortalezas y también las debilidades de un territorio.

La mirada que faltaba para completar el cuadro

El IPS mide el bienestar humano a partir de doce indicadores que pueden agruparse en tres grandes dimensiones: Necesidades Humanas Básicas, Fundamentos del Bienestar y Oportunidades. Estas tres dimensiones se reflejan en un único valor, que para el Conurbano Bonaerense es de 47 sobre 100. En una primera aproximación, esta cifra indica que los 24 municipios del Conurbano todavía tienen grandes desafíos por delante para aumentar los niveles de desarrollo y bienestar de la ciudadanía. Pero esto es apenas la punta del iceberg. Si se pone la lupa en los valores que construyen el índice, se pueden observar las grandes desigualdades que atraviesan al Conurbano que, además, no siempre son las esperadas.

A partir de un análisis llamado “de cluster”, es decir, por conglomerados, es posible agrupar a los municipios según su nivel de desarrollo entre “bajo”, “medio-bajo”, “medio-alto” y “alto”. 3 de los 24 municipios tienen un nivel de desarrollo alto. Estos son San Isidro, Vicente López y Morón. En el otro extremo, se encuentran Malvinas Argentinas, José C. Paz, Merlo, Esteban Echeverría, Almirante Brown y Florencio Varela, que son los 6 municipios que arrojaron los valores más bajos de IPS.

Un primer análisis del IPS resulta de compararlo con variables exógenas, esto es, variables que no tienen que ver con el índice en sí, con el propósito de encontrar relaciones de causalidad. Una de estas variables es la ubicación geográfica. A la hora de visualizar los municipios del Conurbano en el mapa, con sus respectivos valores de IPS, lo primero que salta a la vista es que la tajante división entre “riqueza en el norte y pobreza en el sur”, tan arraigada en el imaginario colectivo, no se corresponde con los datos. Sin embargo, la ubicación geográfica del municipio sí importa: los municipios con niveles altos y medios-altos de IPS son los ubicados en el primer cordón urbano, mientras que los de menores valores están en la segunda periferia. Es decir que una primera desigualdad aparece en función de la lejanía o cercanía con la Ciudad de Buenos Aires.

Otra de las variables exógenas con las que se compara el IPS es el Producto Bruto Geográfico de la Provincia de Buenos Aires (PBG). Esto se hace para responder a una pregunta clave: ¿existe relación entre el crecimiento económico y el progreso social? Lo esperable es que sí, y los resultados efectivamente confirman esta hipótesis: los municipios que tienen más altos valores de IPS son los que mayor participación tienen en el PBG. No obstante, las cosas no son tan simples: también se observa que municipios que tienen valores similares de PBG, a la vez pueden tener diferencias significativas en sus índices de desarrollo social. Por ejemplo: Berazategui supera considerablemente a Esteban Echeverría en IPS, a pesar de que ambos tienen similares valores de PBG. Estas divergencias tienen causas complejas, difíciles de abordar a partir del análisis de estos índices. Pero este análisis permite afirmar que, por un lado, el crecimiento económico no tiene como consecuencia directa el desarrollo social, y por otro lado, que la relación entre ambos factores no es lineal: si bien mayores recursos generan mayores inversiones sociales, también ocurre que mejores condiciones sociales generan un mejor desempeño económico. Es decir, que la relación de causalidad puede ir en ambas direcciones.

Información para la acción

Hasta la fecha, el Conurbano Bonaerense no cuenta con información sistematizada, desagregada y actualizada de todos los municipios que lo conforman. Los resultados del IPS demostraron que uno de los desafíos pendientes para la Provincia es generar datos de calidad sobre el Conurbano, ya que su ausencia  hace difícil identificar a tiempo los problemas que enfrenta la población y mucho más diseñar políticas públicas que den respuesta. Por eso, la institucionalización del IPS y su continuidad en el tiempo serán pasos adelante hacia una gobernanza integral y un mayor entendimiento de una realidad compleja que, hoy en día, no es vista en su totalidad.

Las profundas desigualdades que se ven reflejadas en el IPS, muestran que la gobernanza del Conurbano se encuentra desarticulada y carente de una visión común. En efecto: los 24 municipios que integran el Conurbano Bonaerense. Por esto, las políticas necesarias para mejorar el nivel de progreso social deben adoptarse de forma coordinada entre esos tres niveles, no solo para garantizar su efectividad, sino también la eficiencia de los recursos financieros utilizados para implementar estas medidas.

El cálculo del Índice de Progreso Social es un primer paso hacia la comprensión los desafíos que enfrenta el  Conurbano Bonaerense. No debe leerse como un juicio de valor, sino como un diagnóstico del estado del desarrollo social de los distintos territorios. Y también como la oportunidad de obtener información fidedigna que sirva como directriz para establecer objetivos claros y encarar las políticas públicas necesarias para cumplirlos.

El Conurbano Bonaerense tiene una heterogeneidad de origen, pero hoy existen las herramientas necesarias para tener una mirada integral y un accionar articulado entre los distintos gobiernos. La heterogeneidad propia de los municipios, sus idiosincrasias y particularidades, seguirán estando allí. Pero siempre sobre la base del bienestar de las personas y la satisfacción de sus necesidades. El IPS es un punto de partida para establecer los cimientos de ese norte de bienestar. No es un instrumento de evaluación sino una herramienta de gestión.

El IPS a nivel región

La implementación del IPS en unidades territoriales a nivel sub-nacional data de 2014, desde entonces, se ha calculado en lugares tan diversos como los 770 municipios de la Amazonía y la ciudad de Río de Janeiro en Brasil, los 562 distritos de la India, las 13 ciudades más pobladas de Colombia, las 26 regiones de Perú, los 17 departamentos de Paraguay, los 50 estados de Estados Unidos, la Municipalidad de Kopavogur en Islandia o el Estado de Puebla en México. De esa manera, el IPS ha contribuido a visibilizar los principales desafíos que enfrentan los territorios para lograr un crecimiento con inclusión social, constituyéndose en una herramienta valiosa no sólo para medir el progreso de las sociedades sino para promoverlo de forma activa.


Anexo

El Índice de Progreso Social del Conurbano tras bambalinas

El IPS para el Conurbano Bonaerense tiene un valor de 47 puntos sobre un total de 100, siendo este el valor máximo de desarrollo. Este número ya es un indicador de la situación global del Conurbano, sin embargo, el IPS tiene mucho más para decir.

De las tres grandes dimensiones que abarca el índice, la de Necesidades Humanas Básicas, con un valor de 49 sobre 100, es la que mejor desempeño tiene en promedio. Sin embargo, también presenta grandes desigualdades entre los distintos municipios: Vicente López, el municipio con el índice más alto, tiene 62 puntos, mientras que José C. Paz, con 37, es el municipio con menor puntaje. Estos dos municipios mantienen esta tendencia de ubicarse cerca de los extremos, el primero y el último respectivamente, en casi todos los indicadores del IPS.

Dentro de esta dimensión, la que analiza la Vivienda es la que mejor promedio obtiene de todos los indicadores que componen el índice. En efecto: alcanza un puntaje de 62 sobre 100, además de que, si bien presenta una brecha no desdeñable entre el municipio de valor más alto y el de valor más bajo, no es tan grande como en otros indicadores.

Un ejemplo de la amplitud que puede adquirir la brecha y que es un reflejo de las desigualdades del Conurbano, lo da el indicador de Agua y Saneamiento, también perteneciente a la dimensión de Necesidades Humanas Básicas. A pesar de que su valor promedio es de 50 puntos, la distancia que separa los municipios de mayor y menor puntaje es prácticamente un abismo. Nuevamente, Vicente López a la cabeza, con casi 90 puntos, está muy por encima de José C. Paz, el más rezagado, con menos de 10 puntos.

En el otro extremo, el indicador Libertad de elección, que está dentro de la dimensión Oportunidades, es el que menor diferencia presenta entre los distintos valores de los municipios. Además, tiene un puntaje de 54, es decir que se encuentra por encima de la media.

Dentro de esta misma dimensión, se encuentra el indicador con peor desempeño de todos: Acceso a la información pública, con 24 puntos. Y no solo eso: este indicador presenta una gran disparidad entre los municipios que están en los extremos del espectro. No lejos de este valor se encuentra el indicador que mide el Acceso a conocimientos básicos, perteneciente a la dimensión de Fundamentos de Bienestar. Este indicador arrojó un promedio de 37 puntos y también un gran nivel de desigualdad: Vicente López, el municipio mejor posicionado, tiene más de 80 puntos, mientras que La Matanza apenas supera los 20 puntos.

Los distintos indicadores son una aproximación más certera y objetiva a la realidad social, independientemente de los indicadores económicos, que muchas veces no la reflejan. Es por esto que el cálculo del IPS tiene gran valor y su medición cada vez se está implementando en más territorios a nivel local.

 

 

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